論我國製播分離與無線必載－洋洋得意報NO.13

洋洋實業團隊 撰 2007/2/20

       過去我國無線電視產業，每一市場都是垂直結合的，即電視台除了負責節目製作外，亦擁有及操控其傳送設施。這是因為早期技術的關係，政府給予內容執照，必需再給予傳輸執照，業者才能將內容傳送出去，但是技術的改良，已使傳輸成本越來越低，然而內容的成本卻反升不降。如繼續將內容與傳輸執照綁在一起，因交叉補貼的記帳反而無法呈現成本概念，對於內容經營者而言，不易分清楚這種「製播合一」的方式，對其經營是不利的。電視節目的「製作和播出」是電視媒介運作的兩個不可缺少的兩大環節。但兩者之間究竟是什?樣的關係呢？由於數位電視的來臨，「製播分離」－或稱之為「傳與播分離」，也就是將傳輸（Transmission）的權利與廣播（Broadcasting）的權利分開。簡單說，就是電視台把一些原本自行承擔的節目製作任務分離，交給節目製作公司，而電視台只管節目的購買和播出。有傳輸權不但可以保障無線電視台一個可靠並有保障的播送管道，也是無線電視台將來數位化的財源，譬如可以收「上架費」、「權利金」等現象；在最近又成為電視界的一個熱門討論的議題。

       當今的大多數先進國家雖然在經濟上是高度的市場化，但在電視制度上的市場化程度卻很不一樣。這也造成不同國家的電視體系裏的製作和播出的關係也呈現出很不同的面貌。世界一些主要的電視大國中，只有美國實行的是比較純粹的商業電視體制。儘管如此，委託製作仍佔有很大的比重。更何況美國的多數電視台大都隸屬於具經濟規模的大媒介企業，他們委託製作和購買的節目還常常出自同一母公司下屬的製作公司。我國在進行電視體制改革的過程中，必須結合台灣的具體國情，尋求符合我們發展需要的製播關係體系。無線電視面對數位化時代，產業界第一個要面臨的挑戰就是建構一個可營運的「共通平台」，它包含了，應用平台層（Application Platform）、傳輸平台層（Transparent Platform）、營運平台層（Operation Platform）等三個層次，將應用平台層之各類數位內容，透過傳輸平台層傳送至終端設備，而收視控管則透過營運平台層之管控機制而進行「收視行銷」。

       在科技匯流的環境下，傳送設施的容量足以提供廣播以外的資訊、電訊服務，而節目服務亦不只侷限於由電視台的設施傳送。祇要我們能夠盡量發揮這些科技發展的優點，我們不但可以讓經營者在營運上有更大的彈性，更可以消除進軍市場的人為障礙，促進電視市場蓬勃發展。數位科技的特性在於透過訊號傳輸由類比改為數位，傳輸量大幅增加，有機會呈現更多元的節目內容。五個無線電視頻道數位化後將成為三十個，足以建立一個整合型的「收視平台」，政府可協助無線電視台整合傳輸與營運平台，在各自共同平台上投資，誘導其進入此一發展方向，逐步走向「製播分離」之目標。但是，目前為顧及現有無線電視既有投資及權力，仍然採「製播合一」方式，依尋舊有體制，等待時機成熟，再行議論。

       1993年通過的有線電視法及1999年修正的有線廣播電視法，都有要求有線電視系統業者，必須完整轉播無線電視頻道的節目，在我國有線廣播電視法第三十七條規定：「系統經營者應同時轉播依法設立無線電視台之節目及廣告，不得變更其形式、內容及頻道，並應列為基本頻道。系統經營者為前項轉播，免付費用，不構成侵害著作權。」即所謂的「必載政策」。

       必載的問題，對於商業無線電視台來說，是一個即矛盾又複雜的問題，所謂「水能載舟，亦能覆舟」，在台灣有線電視的普及率已達85.6%的情況下，「節目不載」－不會壯大有線，但收視率不佳；「節目必載」－收視率會提昇。但是頻道將被稀釋於中，可說是處境「兩難」。目前台灣有線電視業績已躍居五大媒體的榜首，成為廣告主必須優先考量廣告下注的主要媒體。當時「必載」的政策，猶如無線電視的「潘朵拉的盒子」，使得無線、有線、衛星電視在節目上已無區隔，無法使觀眾選邊站（Take Side），數位化後這個問題又再次被提起討論。

       未來數位後，一個無線電視頻道可壓縮出至少三套節目。因此，無線電視與有線電視業者都很關心數位化後的必載頻道的規定。依廣電三法合併??正草案第七十七條規定，「有線平台服務業應同時轉播無線電視平台服務業所提供一個以上、免費且非屬廣告專用頻道之節目與廣告，並應列為基本頻道」。有線電視系統業者質疑所謂「一個以上」是指要轉播無線電視幾個頻道，還是節目呢？數位化後的壓縮技術使得科技創造了一個市場機制「來不及」解釋的問題，「頻道」、「節目」，還是「頻寬」都需要作重新的定義，必載的政策也需要做重新的規劃。如果數位化無線電視的所有頻道都由有線電視系統提供的話，有線電視業者認為，政府實在沒有必要花這麼多錢來資助無線電視的數位化。無線電視頻道也有話可說，如果全部無線電視頻道或節目都交由有線電視系統，那無線電視應該加收壓縮多出來節目，並以每戶計算的方式，與有線談「簽約金」、「權利金」（Franchise Fee）的問題，與其他無線衛星電視台一樣，向有線系統進行索價。而有線電視是否應該必載無線電視頻道，可根據FCC在2001年1月的新規定，在類比轉換數位期間，有線電視業者對於商業無線電視的類比頻道可以用「必載」（Must Carry）或是以「再傳送同意」（Retransmission Consent），二選一的方式選擇。

       有線電視業者如果提供給每一家無線台12MHz（兩個單頻網的頻寬）的頻寬做轉播類比及數位電視節目之用。五家無線台就佔了60MHz，這是目前有線電視系統的15%頻寬。沒有一家有線電視系統會同意無條件免費提供這樣的頻寬給地面無線電視台。這就是在已經開始數位化國家所稱之為的「雙重必載」（Dual Carriage）的問題。此一問題在美國也爭議多時，且經過超過二十個以上的州法院判決，沒有一個法院判例是認為無線電視台在類比節目頻道之外所推出的數位電視節目是屬於有線電視系統必載的範圍。目前在實務上，如果有線電視轉播無線電視台的數位節目頻道，都是經由雙方透過商業機制簽訂同意轉播合約，條件由雙方自行議定。在數位化後，目前的方向是，有線電視對於數位無線商業電視台，僅提供主頻道，主頻道是否為原有類比頻道或其他頻道，目前尚未定義。因此，數位無線頻道不是全然必載，無線商業電視台為保留，未來可能成型的「數位商機」，對於多出的頻道是否用「再傳送同意」與有線系統來談，但是，目前還在未定之天，至於非商業，如客家、原住民、教育、公共電視台等數位無線電視，有線電視則只有以「必載」的方式。

       根據傳播學者指出：必載的問題不彷回歸「市場機制」運作，以收視的高低決定「再傳送同意」的機動方式收費，收視愈高「權利金」隨之調升，反之調降。定出一個合理的計算費率公式，即依收視率收取權利金－所謂的「Rating Account」之彈性作法，使有線電視的系統經營者，也可以成為數位無線商業電視台的客戶，如此將有利於要求無線電視台製作「叫好又叫座」的節目，不失為一種「兩全其美」的好方法。